十二届人大全国三次会议

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    在十二届全国人大三次会议上
    审议《中华人民共和国立法法修正草案》的发言
    (十二届全国人大代表、李寨村党支部书记李士强)
    • 作者:admin
    • 发布日期:2015年3月13日
    各位代表:

    3月8日下午,十二届全国人大三次会议第二次全体会议,听取了全国人大常委会副委员长李建国所作的立法法修正案草案的说明。这是立法法实施近15年来首次修改,非常令人期待。

    从提交大会审议的修正案草案来看,作为"管法的法",立法法修正案草案的亮点颇多,比如,强调税收法定,让税收不再"任性" ;扩大了地方立法权;完善行政法规制定程序;加强备案审查,等等。

    总结过去三十多年的立法经验,特别是立法法实施以来我们的立法经验,我们发现许多问题的产生,并不是立法法的基本原则和制度有问题,而往往是一些细节不够完善,埋下一些隐患,因此,如果想让修改后的立法法真正发挥预期的作用,有些内容的进一步完善,必不可少。

    第一个需要完善的是授权立法的期限问题。修正案草案第四条(修改后立法法的第十条)规定,"授权的期限不得超过五年,但授权决定另有规定的除外"。这一规定从根本上解决了授权立法中存在的最主要问题。可是,有一个问题还有待解决,就是人们普遍关注的,此前已经授予国务院暂且行使的立法权,特别是税收立法权,授权时间何时终止却没有明确。目前,我国现行的18种税中,只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由法律规定征收,其他15种税都是国务院制定暂行条例征收的,因此,建议立法法草案对之前已经授出的立法权何时停止行使的问题进行明确规定,彻底解决"税收任性"等类似问题。

    第二个需要完善的是单独表决问题。修正案草案规定,法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前,委员长会议根据常务委员会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提前请常务委员会会议单独表决。这一制度意义重大,但要想落实这一制度,修正案草案需要有相应的可操作的程序性规定,明确提起单独表决的具体条件、程序以及表决后的处理结果等。

    第三个需要完善的是专家起草制度。专业性较强的法律草案,可以委托有关专家学者,教学科研单位和社会组织起草,但何为"专业性较强"的法律草案,本身就难以界定。而且在实践中,专家学者、教学科研单位起草法律草案,虽然比较中立,但往往缺乏起草法律所必需的信息资源,这种信息不对称的情况就容易导致专家们起草的法律草案与实践脱节。因此,如果真想让专家参与起草制度发挥作用,还需完善配套制度,让专家能够方便地向有关部门收集信息、了解真实情况。

    第四个是关于违宪违法立法审查制度问题。修正案将旧《立法案》在第90条和91条规定的部分规范性法律文件的违宪违法审查制度进行了进一步的完善,这的确是我国民主宪政建设的一大进步,但是,违宪违法立法审查制度在审查对象和审查程序上同样存在明显的缺陷,主要表现在违宪违法立法审查的对象范围过窄、程序不尽科学。既然已经确定有关规范性法律文件存在违宪或违法的情况,为何还容许制定机关就是否修改提出意见?为何在撤销之前还规定了一个修正程序?这不仅有违宪政原则,也不利于依法立法,更不利于及时纠正背离人民意志和利益的违宪违法立法行为。推进以维护宪法权威为核心的民主政治的发展,恰当的做法应当是立即予以撤销,至少是责令制定机关修改,不修改的立即予以撤销。

    第五个是关于对司法解释的规范和监督问题。多年以来,两高(特别是最高人民法院)发布了大量的司法解释,有些解释已经不是解释,而是有立法或者修改法律的效果和作用,构成了对人大立法解释权的跨越。本次立法法草案增加了对司法解释工作的规定,特别是备案的要求,但是,对于以前两高已经发布的大量司法解释是否应当进行清理,如何清理没有规定,建议草案中对此予以明确。

    第六个是关于进一步完善立法程序的问题。立法要发扬民主、保障人民参与,首先必须保证立法过程的公开透明。有必要在总则中进一步肯定这一原则。建议草案第五条修改为:"立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,贯彻公开透明原则,保障人民通过多种途径参与立法活动",加上"贯彻公开透明原则"的新内容。

    第七个是关于规章统一公布的问题。《立法法修正草案》第八十六条规定:"部门规章签署公布后,及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后,及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登"。在互联网时代,应当充分发挥国家机关网站的作用。建议增加"在国务院网站上刊登和地方政府网站上刊登"的相关内容,以便于6亿多网民更好的获取法制信息,提高法律法规的公开透明度和普及度。

    第八个是关于其他规范性文件的问题。其他规范性文件是指属于法律范畴的立法性文件以外的,由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件。如漫天飞的"红头文件"。为了规避其他规范性文件作出影响公民权利义务的规定,新的《立法法》必须体现"没有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章依据,其他规范性文件不得做出损害公民权利或者增加公民义务的规定"的内容,其精神是:凡是影响公民权利义务的规范,都必须由法律、法规、规章在各自的立法权限内设定;其他规范性文件只能做具体应用的解释,而不能创制规范。没有这一条,《立法法》的内容是残缺的。因为,它只管住了法律、法规、规章一小块,而没有管住法律、法规、规章以外的一大块。

    第九个是关于第六条:"立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革要求",建议修改为:"立法应当从实际出发,适应推动经济社会健康发展和全面深化改革要求"。加一个"推动",能体现《立法法》第一条新增加的"发挥立法的引领和推动作用"的宗旨。加一个"健康",因为健康发展很重要,发展到"四不像"也是发展。只有文明、健康的发展,才是人类所需要的。

    以上九处建议,不妥之处敬请各位代表批评指正。谢谢大家!